提起履责之诉的请求权基础来源｜北京行政裁判观察

裁判要旨

1.一般来说，行政机关自行纠错属于其内部监督职能的行使，行政机关驳回当事人要求其自行纠正的申请，属于重复处理行为，并未对当事人权利义务产生实质影响，故当事人针对行政机关已经作出的行政行为不服，要求行政机关自行纠正的申请，不属于行政诉讼受案范围，但有明确法律条文规定受理当事人的纠正申请属于法定职责的除外。

2.公民、法人或者其他组织提起履责之诉需具有法定的权利依据，其所申请的事项要具有实体上的请求权基础，这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市通州区人民法院行政判决书

案号：（2018）京0112行初220号

当事人信息

原告刘福江，男，汉族，1952年7月3日出生，北京市汇龙森物业有限公司退休职工，住北京市通州区。

被告北京市通州区人力资源和社会保障局，住所地北京市通州区运河西大街113号。

法定代表人杨连元，局长。

委托代理人陈长安，北京市通州区人力资源和社会保障局养老保险科科长。

委托代理人吴超，北京市通州区人力资源和社会保障局养老保险科科员。

被告北京市通州区人民政府，住所地北京市通州区新华北路161号。

法定代表人赵磊，区长。

委托代理人杨永红，北京市通州区人民政府干部。

委托代理人张童，北京市炜衡律师事务所律师。

诉讼记录

原告刘福江因认为被告北京市通州区人力资源和社会保障局（以下简称通州社保局）不履行基本养老保险核准职责及不服被告北京市通州区人民政府（以下简称通州区政府）行政复议决定，于2018年9月4日向本院提起诉讼，本院立案后，依法向通州社保局、通州区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月12日公开开庭审理了本案。刘福江、通州社保局的委托代理人陈长安、吴超，通州区政府的委托代理人杨永红、张童到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2015年5月21日，通州社保局对刘福江的基本养老保险作出核准。2018年3月，刘福江向通州社保局提出核准申请并提交相关材料，通州社保局认为其申请不符合启动重新核准程序的条件，故不予重新核准。刘福江不服，向通州区政府申请行政复议，2018年8月22日，通州区政府作出通政复字【2018】80号驳回行政复议申请决定书（以下简称80号决定书），认定通州社保局已经履行了法定职责，决定驳回刘福江的行政复议申请。刘福江不服，提起本案诉讼。

刘福江诉称：刘福江自1970年4月2日至1985年8月在北京市通州区水利专业队（以下简称通州水利专业队）工作，1985年8月刘福江辞职从事个体经营，其间刘福江户口为工作集体户，应属于正式职工身份。2006年11月，刘福江至水利专业队调取个人档案才知水利专业队已经改制，档案由北京金通资产经营管理公司（以下简称金通公司）接收，经联系金通公司未找到刘福江的个人档案，但表示同意出具相关证明等，在此情况下刘福江至通州社保局申请重新认定工龄、核准退休待遇，通州社保局告知刘福江无法满足其申请，刘福江至通州区政府申请行政复议，现不服通州社保局的行政行为和通州区政府的80号决定书，诉至法院要求判令通州社保局履行法定职责，认定刘福江工龄为27年1个月，并办理职工退休手续（1．1970年4月2日至1985年8月认定为视同缴费年限，共计16年4个月；2．2000年至2012年期间的实际缴费年限，共计10年9个月）。

刘福江向本院提交如下证据：

1．北京市通州区马驹桥镇XXX村民委员会证明，证明1975年11月至1986年4月，刘福江的粮食关系在通州区；

2．通州水利专业队证明材料，证明1975年11月至1985年8月刘福江在通州水利专业队工作；

3．北京市城乡居民养老保险转移、清算单，证明刘福江曾经工作单位为其开具的工人身份养老保险转移清单；

4．通县水利局采石场招用社员工协议书（以下简称招用社员工协议书），证明刘福江的工人身份；

5．北京市独生子女证，证明刘福江在1981年时的工作单位为通州水利专业队；

6．工会会员证，证明1984年刘福江的工作单位为通州水利专业队；

7．证明，证明通州水利专业队领导和同事能够证明刘福江属于工人身份；

8． 北京实用技术函授中心学员证，证明刘福江1986年1月为该中心学员；

9． 北京实用技术函授中心学员证，证明1986年9月刘福江在此毕业；

10．个体劳动者会员证，证明1990年3月刘福江属于个体劳动者；

11．北京日青山眼镜有限公司上岗证，证明刘福江在此公司为动力栋班长；

12．务工证，证明刘福江在北京日青山眼镜有限公司工作的事实；

13．北京市职业技能鉴定中心颁发的电工证，证明刘福江从事行业属于电工工种；

14．高级技师证书，证明刘福江职务为高级技师；

15．退休证，证明退休证上填写的参加工作时间错误；

16．工伤证，证明刘福江于2006年被认定为工伤，故退休证上载明的工作时间有误；

17．个体经营税务登记证，证明刘福江从1986年开始从事个体经营。

通州社保局和通州区政府共同辩称：刘福江提供的证据材料无法支持其主张，第一，刘福江所述情况并无原始档案，不符合退休核准工作要求；第二，刘福江提供的证明材料显示其1975年至1986年属于社员工，社员工不等同于正式职工，亦不能认定为工龄；第三，刘福江2000年至2012年期间的城乡居民养老保险已经做了转移、清算，给予了养老一次性补偿金，不能再重复计算；第四，通州社保局已经履行了法定职责，2015年作出的退休核准正确，其提供的新政策不符合启动重新核准程序的条件，故请求法院依法驳回刘福江的诉讼请求。

通州社保局和通州区政府为证明行政行为的合法性，向本院提交如下证据、依据，其中通州社保局和通州区政府共同提交的证据、依据有：

1．《北京市基本养老保险规定》，证明通州社保局职责的依据及刘福江基本养老保险待遇核准政策的依据；

2．关于印发《关于贯彻实施<北京市基本养老保险规定>有关问题的具体办法》的通知，证明刘福江基本养老保险待遇核准政策的依据；

3．《关于进一步加强基础管理规范退休核准工作有关问题的通知》，证明刘福江基本养老保险待遇核准政策的依据；

4．《北京市社会保险个人账户缴费情况表》（以下简称《缴费情况表》），证明刘福江个人账户缴费情况；

5．《北京市基本养老保险待遇核准表》（以下简称《养老待遇核准表》），证明核准刘福江基本养老保险待遇情况；

6．《关于通州区城镇批次用地农用转用及征地的批复》（以下简称《征地批复》），证明核准刘福江属于建设征地农转非劳动力人员；

7．《公证书》，证明核准刘福江属于马驹桥镇XXX建设征地农转非劳动力成员；

其中通州区政府在复议程序中调取的证据有：

8．招用社员工协议书。

通州区政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据，其中证据为：

1．行政复议申请书及材料、接待笔录、当事人送达地址确认书、行政复议申请收据，证明通州区政府于2018年6月28 日收到刘福江当面提交的行政复议申请书及材料；

2．《行政复议案件申请处理审批表》，证明通州区政府受理了刘福江的行政复议申请，并立案审查；

3．《行政复议答复通知书》，证明通州区政府在受理行政复议申请后，通知通州社保局，并向其送达行政复议申请书副本，要求其提交书面答复；

4．《行政复议答复书》及证据材料，证明通州社保局针对刘福江的复议申请作出的答复及提交的证明材料；

5．《行政复议决定呈批表》，证明通州区政府作出复议决定程序合法；

6．80号决定书、送达回证及EMS邮寄凭证、邮件查询记录，证明通州区政府经过审理，作出驳回刘福江的复议申请决定，并依法进行送达。

其中法律依据为：

1．《中华人民共和国行政复议法》第二、十二、十七、四十条；

2．《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一、十四、二十八、四十八条。

本院依法调取了（2012）通民初字第03044号民事判决书（以下简称3044号判决）及（2012）二中民终字第16562号民事判决书（以下简称16562号判决），证明刘福江与金通公司曾就其档案丢失进行的相关民事诉讼情况。

经庭审质证，各方当事人发表质辩意见如下：

针对刘福江提交的证据，通州社保局和通州区政府对证据1、2真实性认可，但不认可证明目的，并非档案材料，不能作为退休核准工作的依据；对证据3真实性认可，恰可证明刘福江的养老保险进行了清算，已经支付了养老一次性补偿金，其工龄已经清零，不能再予以计算；对证据4真实性认可，但一方面此协议书刘福江在行政程序中并未提交，另一方面，此协议书仅能证明其社员工身份，社员工与正式工不同，除了在原单位转为正式工外，社员工工作期间不能计算为工龄；对证据5至14真实性认可，不认可证明目的，不能作为认定工龄的依据，对证据15无异议，对证据16真实性认可，认为和本案无关，对证据17真实性无异议。

针对通州社保局和通州区政府共同提交的证据，刘福江对证据真实性均无异议，但不认可证明目的。针对通州区政府提交的证据，刘福江对证据真实性均表示认可，对于复议结果不认可，认为通州社保局应当依法为其认定工龄。

针对本院依职权调取的证据，各方当事人均予以认可。

本院对各方当事人提交的证据认定如下：刘福江的证据客观真实，但无法实现其证明目的，不能作为退休核准的原始档案材料，其中协议书属原始档案，但社员工并非正式工，依照退休核准相关法律、文件等，刘福江1970年至1985年以社员工身份工作期间不能认定为视同缴费年限，而2000年至2012年期间的养老保险已进行了清算，亦无法重新认定工龄，故对其证明目的不予认可；通州社保局和通州区政府提交的证据客观真实，能够证明其履行了法定义务，本院予以采信。

经审理查明：刘福江原系本市农业户籍，于1975年11月至1985年9月在通州水利专业队工作，属社员工，于1977年12月29日签订《招用社员工协议书》，载明依据《北京市革命委员会计委、农林组、财贸组关于县【区】办全民所有制企业招用社员工有关问题的通知》（以下简称《招用社员工的通知》）精神，从马驹桥公社XXX大队招用社员工刘福江，劳保用品和劳保福利待遇一节约定，社员工在厂期间原则上享受与正式职工同样待遇；社员工一节，约定社员工在企业工作期间，遇到参军、上大学、招收正式职工时，和生产队劳动的社员享受同等待遇，在用工单位遇有增人指标时，可根据社员工思想表现和劳动态度，在取得所在公社、大队的同意下，可优先从中选招。

刘福江自通州水利专业队离职后，曾经营个体修理，1993年起陆续在数家企业担任电工至2012年7月从北京汇龙森物业管理有限公司（以下简称汇龙森公司）退休，在退休核算时对刘福江的居民养老保险进行了移转、清算，认定实际缴费年限10．09年（约10年1个月），转入农保机构北京市通州区城乡居民养老保险管理中心，养老一次性补偿金额27 993．36元，养老实际转出金额38 993．93元。

2005年4月，通州水利专业队合并至金通公司，由金通公司进行管理。2011年1月11日，刘福江向本院提起劳动争议纠纷，要求金通公司赔偿其人事档案丢失损失20万元，本院于2012年9月5日作出3044号判决，判决驳回刘福江的诉讼请求，在判决中载明金通公司辩称：当时农业户籍人员没有建立人事档案的规定，刘福江本来就没有个人人事档案；金通公司在2005年接收通州水利专业队时，并未接收该单位员工人事档案，只是帮助水利专业队将人事档案移交至各员工和户籍所在地的街道办事处、人才交流中心等单位，且当时移交时，通州水利专业队仅有城镇职工或正式在编职工的人事档案，农民工一律没有建档。刘福江不服，向北京市第二中级人民法院提起上诉，北京市第二中级人民法院于2012年12月7日作出16562号判决，驳回上诉，维持原判。

2015年5月20日，通州区职业介绍服务中心社会保险代理处就刘福江的养老保险待遇向通州社保局报送《缴费情况表》《养老待遇核准表》及《批复》、公证书等材料，其中《批复》作出时间为2005年11月29日，印发时间为2005年12月8日，载明为解决征地后村民的生产生活问题，同意马驹桥镇XXX17名农业户口转为非农业户口，马村96名农业户口转为非农业户口。同时，2014年10月24日，马驹桥镇人民政府出具滞后操作说明，载明根据包括上述《批复》在内的其他批复，批准同意XXX569名农业户口转为非农业户口，因转非指标及资金等问题，XXX在2014年6月启动的农转非安置工作。刘福江在农转非名单中。5月21日，通州社保局对刘福江的养老保险待遇予以核准，按照农转非相关材料和政策予以核准，参保年月为2005年12月，退休时间为2012年7月，视同缴费年月为0，实际缴费年月为15年，养老金起始支付年月为2012年8月起，刘福江已按期领取养老金。

2018年3月，刘福江至通州社保局提交证明、独生子女证等材料（不包含招用社员工协议书），要求通州社保局将其1970年4月2日至1985年8月的工作期间认定为视同缴费年限、将2000年至2012年期间实际缴费年限（10年9个月）均认定为工龄，通州社保局审核后口头告知刘福江其所提交材料并非原始档案材料且并非正式招工材料，不予核准，刘福江不服，于2018年6月28日向通州区政府申请行政复议，要求责令通州社保局履行法定职责，为其办理正常的退休手续，并口头要求通州区政府为其寻找丢失的档案。通州区政府受理后，于7月3日向通州社保局作出行政复议答复通知书，7月12日，通州社保局作出行政复议答复书并提交证据材料，在行政复议程序中，通州区政府调取了招用社员工协议书，经过内部审批程序，于8月22日作出80号决定书，认定通州社保局在法定期限内依法完成了针对刘福江的退休资格认定工作及基本养老保险待遇核准工作，已经履行了法定职责，寻找丢失档案事项并非通州社保局的法定职责，故决定驳回刘福江的行政复议申请。刘福江不服，提起本案诉讼。

在案件审理中，通州社保局表示其具有重新核准退休待遇的法定职责，实践中通州社保局收到申请人提交的新材料后，会对新材料进行初步审核，经审核属于原始档案材料且为原审核程序中缺失的材料，则会启动重新核准程序，具体的程序与退休核准工作程序一致，不符合的，则即时告知不予启动重新核准工作的结果，通州区政府予以认可，并表示基于本案中的新证据、材料和《养老待遇核准表》并未经过实体审查的事实，通州区政府对其行政复议申请予以受理并进行实体审查。

裁判分析过程

本院认为，《北京市基本养老保险规定》第四条规定“区、县劳动保障行政部门负责监督和管理本行政区域内的基本养老保险工作”，通州社保局具有审批刘福江基本养老待遇的法定职责。

关于行政复议程序，各方当事人均无异议，经本院审查亦无违法之处，本案的焦点在于，通州社保局是否具有重新核准退休人员基本养老待遇的法定职责以及刘福江的申请事项是否能够得以支持。

关于焦点一，涉及到对于行政机关法定职责和自行纠错监督职能的判定，一般来说，行政机关自行纠错属于其内部监督职能的行使，行政机关驳回当事人要求其自行纠正的申请，属于重复处理行为，并未对当事人权利义务产生实质影响，故当事人针对行政机关已经作出的行政行为不服，要求行政机关自行纠正的申请，不属于行政诉讼受案范围，但有明确法律条文规定受理当事人的纠正申请属于法定职责的除外。本案中，各方当事人均未提供上述明确的法律条文或者相关的规范性文件，但通州社保局自认按照一般工作流程，其具有受理当事人要求重新核准退休养老保险待遇的法定职责，通州区政府对此亦予以认可，同时表示考虑到刘福江提交了新材料、通州区政府亦调取了新证据、刘福江养老保险待遇未经实质审查的综合情况，决定结合现有证据材料对刘福江的养老保险待遇核准行为进行实质审查，以充分保障其切身利益。本院认为，公民、法人或者其他组织提起履责之诉需具有法定的权利依据，其所申请的事项要具有实体上的请求权基础，这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同，本案通州社保局认可其具有此项职责，通州区政府作为复议机关亦予以认可，并对刘福江的履责申请进行实体审查，充分保障了刘福江的权利义务，本院尊重行政机关的判断权，对此亦予以支持。

关于焦点二，通州社保局依据通州区职业介绍服务中心社会保险代理处的申请材料，依法对刘福江的养老保险待遇进行核准，并无不当。依据《关于进一步加强基础管理规范退休核准工作有关问题的通知》（京人社养发【2011】49号）第二节第（四）项，退休核准工作要以职工原始档案记载为准，并根据档案记载、其他佐证材料及相关公示、备案等材料的完整性、连续性、合理性对核准内容做出认定。本案中，刘福江所提交材料并非原始档案材料，不符合退休核准工作的要求，仅在复议程序中通州区政府调取了《招用社员工协议书》，其社员工身份能够予以确认，但从《招用社员工的通知》中“经研究，决定从本市郊区县招用一部分户口在农村，自带口粮，社员身份不变的社员工，充实到县办全民所有制单位，已解决生产中急需劳动力问题”“六、参加三招问题。社员工在厂期间，在参军、上大学和招收正式职工时，他们应和所在生产队劳动的社员享有同样权利。”“八、其他方面。社员工的工资基金，要实行单独管理，银行另立账户，统计基金时要单独表现，不统计在国家职工之内。”等内容的规定以及《招用社员工协议书》可知，在当时的历史背景下，社员工属于一种新的用工形式，不属于正式职工，无法按照正式职工予以核准退休养老保险待遇。即便参照《关于长期农民合同工转为劳动合同制工人后有关劳动保险问题的通知》（已废止），社员工工作期间计算为工龄仍需满足一定条件，即改按固定职工参加市退休基金统筹并补缴退休养老金后，可将其最后一次做社员工的工作时间与转为劳动合同制工人后的工作时间合并计算为连续工龄，并享受本单位固定职工的各项待遇，本案刘福江于1985年自动离职，不符合上述参照适用的条件。故对于刘福江要求将1970年4月2日至1985年8月工作期间认定为视同缴费年限的主张，本院不予支持。

针对刘福江要求将2000年至2012年期间的实际缴费年限计算为工龄的主张，根据本案证据，刘福江在此工作期间的养老保险进行了转移、清算，已转至农保序列，并划转了养老一次性补偿金额等，当时转移、清算经其本人同意并领取了养老保险待遇，不应再重复计算，故本院对其上述主张亦不予支持。

综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告刘福江的诉讼请求。

案件受理费五十元，由原告刘福江负担（已交纳）。

如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。

审　　判　　长　　　佟艳艳
人 民  陪  审  员　　　李淑玲
人 民  陪  审  员　　　胡晓波

二○一八年十二月二十一日

法　官　助　理　　　郭伟娜
书　　记　　员　　　管　骄